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En Costa Rica las intenciones de hacer un cambio estructural al sistema tributario no han sido pocas. Tampoco han sido escasas las voces que se oponen a más o nuevos impuestos, así como a tal o cual recorte en los gastos.
Son muchos los tropiezos que los múltiples planes fiscales han tenido. Como ejemplos recientes están las reformas impulsadas por los últimos cuatro expresidentes de la República. El propuesta de Pacheco se cayó en la Sala Constitucional por vicios de nulidad -después de dos años de discusión en la Asamblea-. Cinco propuestas del presidente Arias ni siquiera llegaron al Plenario por falta de un clima político favorable. El Plan de Solidaridad Tributaria de Laura Chinchilla murió en la Sala IV por vicios en el trámite legislativo y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas tampoco vio la luz en el Gobierno de Solís.
El alto porcentaje de fracaso de los proyectos fiscales en Costa Rica puede ser consecuencia de la dinámica histórica que han tenido.
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Las discusiones de más impuestos son un pulso entre diputados, Gobierno y grupos de interés -representados por los políticos de turno-. Nada de esto ha sido extraño para la reforma actual. Ha estado presente la presión del Gobierno -personificada en la presencia de la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar y el ministro de la Presidencia, Rodolfo Piza en las sesiones de la comisión-, las disputas entre los diputados, y los lobbistas -bien representados también en cada sesión-.
Lo que sí ha cambiado es el panorama sobre el que se discute. El plan fiscal de Abel Pacheco (2002-2006) se desarrolló en una Costa Rica con déficit del 2,7% del Producto Interno Bruto (PIB). Doce años después, el proyecto heredado por Carlos Alvarado se discute con un amenazante 7,2% de déficit y para el 2019 el 50% del presupuesto del país se financia con deuda.
Pese a la gravedad de las cifras, los sindicatos amenazan con extender la huelga que ya supera los diez días consecutivos. También se han levantado voces llamando a pausar el trámite del proyecto fiscal en Cuesta de Moras para negociar más.
La pregunta es ¿cuánto tiempo le queda a Costa Rica antes de padecer las consecuencias más serias del deterior en las finanzas públicas? Aunque es difícil precisar un lapso de tiempo, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) cataloga la situación fiscal de Costa Rica como la más urgente de atender en el Istmo.
¿Borrón y cuenta nueva?
Los escenarios alternativos al trámite actual de la reforma fiscal significarían retrasos en su aprobación. Algunas opciones implican semanas; mientras que la más grave amenaza con devolver el proceso a cero.
Los sindicatos exigen retirar el proyecto fiscal, esta opción es inviable. La reforma arribó al plenario y ahí podría experimentar sus últimos cambios con las votaciones de las mociones de reiteración, y encaminarse hacia la votación.
El Ejecutivo camina aquí sobre hielo delgado. Cambios que erosionen el rendimiento de la reforma, una votación adversa o un traspié en la Sala IV le propinarían el golpe de tener que iniciar el viacrusis de nuevo.
Un buen ejemplo de lo complejo y desgastante que es impulsar una reforma fiscal por los corrillos del Congreso es el proyecto actual.
El expediente es herencia del propuesto por el gobierno de Luis Guillermo Solís al final de su período. Ese plan a su vez es viene de un primer paquete de ocho proyectos presentados en 2015. Además, de mayo a setiembre del 2018 llegaron a la Asamblea Legislativa cuatro textos sustitutivos más. Este plan fiscal ya suma un camino largo.
También ganó varias batallas: la aprobación para realizar el trámite por vía rápida; la aprobación de uno de los textos sustitutivos del Gobierno de Alvarado para sustituir lo propuesto en la administración Solís y la salida de comisión para entrar a discusión en el Plenario.
Esas mismas victorias trajeron cambios importantes que incluso amenazaron con la funcionalidad total de la reforma.
El Gobierno incluso jugó con la palabra “desconvocar” en medio del día más crítico que tuvo el plan. El argumento en el momento expuesto por la Ministra de Hacienda fue que el proyecto pasó a ser insuficiente. Victor Morales, diputado oficialista dijo la palabra mágica y el caos reinó por unas horas. Rectificaron alegando que no se pensó en desconvocar exactamente, sino en poner en “pausa” mientras negociaban.
Finalmente, de la comisión salió hacia el pleno una propuesta de ley más severa en cuanto a recortes de incentivos, pluses y anualidades para los salarios públicos. Pero también más laxa para el cobro del Impuesto de Valor Agregado (IVA) y Renta.
Tras haber superado casi un año de procesos, el proyecto de ley todavía puede sufrir más cambios. Están a la espera 373 mociones de reiteración que podrían significar cambios sustanciales. Derogar los destinos específicos que obligan al Gobierno a transferir recursos a algunas instituciones; dejar exenta -nuevamente- de la canasta básica; volver a incluir el desenganche del salario de los profesionales en medicina y el cobro de renta a las grandes cooperativas, son solo algunos de los principales.
Ya después deberá superar la votación en primer debate, la revisión por la Sala Constitucional y finalmente la votación en segundo debate. Entonces será ley. El panorama -optimista- del Gobierno es que antes de que termine el 2018, el proceso esté concluido.
El otro camino -ideal de los huelguistas y sindicatos- es que el plan fiscal del todo no sea aprobado, porque aunque los sindicatos hablan de retirar el proyecto, el Poder Ejecutivo ya no tiene en sus manos la potestad para hacerlo.
Lo más cercano a este panorama es la propuesta de Liberación Nacional para pausar el trámite, si la huelga se detiene y se entabla el diálogo. Pero esto no significa que el plan fiscal desaparezca del Congreso.
Técnicamente el proyecto no puede salir del plenario. No se puede desconvocar ni los diputados pueden decidir no votarlo. El único escenario que queda para que la reforma no se convierta en ley es que la Sala Constitucional lo declare nulo o que los diputados voten en contra.
Panorama sin reforma
Si la reforma no se aprueba o se aprueba con cambios que signifiquen menos dinero, Hacienda deberá sí o sí conseguir nuevos ingresos para enfrentar el faltante en sus finanzas que va a seguir creciendo.
En cuatro años - sin reforma fiscal- el financiamiento del presupuesto pasaría de depender en un 53% de la deuda a un 70% en el 2019. Es decir, solo el 30% de los gastos del Gobierno Central se pagarían con fondos frescos.
Lo más preocupante de este panorama es que gran parte de esa deuda se deberá usar necesariamente para pagar otras deudas. Es decir, el ciclo en el que el país ya está de pedir prestado para pagar lo que se debe, se haría aún más grande.
Para el 2019 el pago de la deuda representa el 41,6% del total del presupuesto. Un 15,3% se va en el pago de intereses y apenas un 26,3% en amortización.
Si crece más la deuda como porción del PIB afectaría directamente el mercado financiero nacional. Los precios de los bonos costarricenses en el exterior se irían a la baja. También caería la calificación del país -por parte de las calificadoras de riesgo- y los intereses de los préstamos subirían.
Las calificadoras de riesgo han advertido una y otra vez de este panorama. La última fue Moody’s que señaló que que sin plan fiscal, la calificación del país podría seguir bajando.
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A esto se suma que el Gobierno podría verse obligado a invertir -nuevamente- en préstamos a corto plazo con intereses más altos, para poder cumplir con sus obligaciones más básicas como pagar salarios a los empleados públicos. Esto ya sucedió al cierre del Gobierno pasado y la consecuencia fue el “hueco” de ¢900.000 millones con los que se topó esta administración.
El panorama con reforma tampoco es el mejor, pero permite más margen de maniobra. La suma de los ajustes de gasto planteados por la Ministra de Hacienda y la aprobación del plan fiscal permitirían llegar a un 62% de deuda para el 2022, según datos de Hacienda.
La otra opción a la que podría recurrir el Gobierno -y posiblemente ejecutar de manera paralela a más deuda- son más recortes. La misma Rocío Aguilar ha sido enfática en el tema. Si la reforma fiscal no pasa o pasa a medias, al Gobierno no le quedará más opción que tocar salarios y programas sociales.
Bajo cualquiera de las opciones, si no hay recursos frescos que entren al flujo de caja, a mediano y largo plazo Costa Rica se deberá enfrentar a recortes, más deuda y menos inversión estatal.
