Costa Rica es de los pocos países con garantía estatal en sus bancos. ¿Vale la pena mantener esta figura?

Para comenzar, no es una figura habitual en otras latitudes. Si ya de por sí no es tan común que países cuenten con banca estatal comercial —ni qué decir dos bancos—, lo es todavía más que también cuenten con una garantía ilimitada, activa en todo momento, por parte del Estado; eso es algo muy nuestro.

Dada esta particularidad, vale la pena preguntarse: ¿debería continuar esta garantía que solo aplica para dos entidades comerciales: el Banco de Costa Rica y el Banco Nacional (las dos mutuales también cuentan una garantía vía el Banhvi)?

Lo bueno

En primera instancia, la garantía estatal genera una sensación de seguridad en los depositantes en momentos de incertidumbre. Ese es un objetivo que la Procuraduría General de la República ha confirmado por medio de distintos pronunciamientos.

El dictamen C-024-2004, por ejemplo, dice lo siguiente: “La garantía del Estado a favor de los bancos estatales tiene por objeto mantener la confianza del público ahorrante o inversionista en estas entidades públicas y la estabilidad tanto de estas como del sistema bancario”.

Esta es una garantía que ya vimos en práctica con el caso del Banco Anglo, 30 años atrás.

La garantía también sirve como una forma de responsabilizar al Estado por las acciones de sus bancos (recordemos que es el Poder Ejecutivo quien nombra directivos en estas entidades, su mayor órgano de dirección).

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Además, le permite a los bancos del Estado acceder a un fondeo más barato debido a que más personas quieren tener ahorros en estas entidades por sentirse más seguras. Esto, según explica Bernardo Alfaro, exsuperintendente General de Entidades Financieras y exgerente del Banco Nacional, debería, en teoría, traducirse en créditos con menores tasas de interés. Eso sí, siempre y cuando el banco sea eficiente y reduzca su margen de intermediación financiera (diferencia entre lo que paga por depósitos y lo que cobra por préstamos).

“Eso obliga al resto de bancos a que, si quieren competir, tengan que bajar tasas y trabajar con esos menores márgenes de intermediación”, dice Alfaro.

Ese fondeo más sencillo también le permite a los bancos estatales tener una cobertura en zonas más alejadas del centro del país, donde menos bancos privados apuestan por colocarse, en parte, porque es más complicado alcanzar rentabilidad.

“La garantía del Estado ayuda para poder colocar un crédito más barato y para poder hacer inversiones en infraestructura, en puntos de venta en zonas regionales, donde la banca privada dice: ‘no es negocio para mi irme allá’”, explica Carlos Fernández, exgerente del Banco de Costa Rica.

Lo malo

Aunque estas dos cualidades parecieran ser razonables (nadie quiere perder su dinero y todos queremos pagar menos por los préstamos), también tienen sus desventajas.

El hecho de que exista un garantía ilimitada que solo aplica en dos bancos hace que, en tiempos de incertidumbres, se muevan fondos desde entidades privadas o no garantizadas hacia las instituciones estatales, lo cual dificulta el fondeo de otros bancos, a pesar de que pudieran tener índices más sólidos.

Esto pareciera ser contradictorio con el objetivo de “confianza” que planea otorgar, ya que podría debilitar a otras entidades financieras sanas simplemente por carecer de esta figura. Es decir, le pone un cierto límite a la solidez —y por ende, la estabilidad— que podrían tener los bancos que no cuentan con esta garantía.

Además, aunque le dé la seguridad a la gente de que recuperará el dinero depositado, el país también sale perjudicado vía los efectos que esto genera sobre su salud económica. Para comenzar, el Estado no cuenta con un fondo para hacerle frente a una hipotética caída en uno de sus bancos, por lo que se trata de una contingencia fiscal (gasto posible no presupuestado) que pone en riesgo la estabilidad fiscal y macroeconómica del país.

Esto porque no solo afecta el déficit de las finanzas públicas vía un mayor endeudamiento (para pagar depósitos), sino que ese mayor endeudamiento puede provocar problemas para controlar la inflación, como ya lo vimos en los noventa con el caso del Anglo.

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Esto afecta a los contribuyentes no solo en que se utilizarían sus aportes para financiar una crisis de depósitos y no para educación, seguridad o infraestructura, sino también porque se les encarecería el costo de la vida.

Es decir, recuperarán su dinero, pero el precio a pagar probablemente sea un país con mayor déficit, más endeudado, más inflación y menor potencial de crecimiento. “Es un riesgo enorme para la estabilidad fiscal del país”, considera Rodrigo Cubero, expresidente del Banco Central de Costa Rica.

Ese riesgo se hace más evidente cuando se dimensiona el tamaño de estas entidades: solo los ahorros a la vista y la captación a plazo de los dos bancos estatales, sumados, llegan a ¢6,68 billones, un 16% de todo el Producto Interno Bruto del país en el 2023 y más del doble de los ¢2,7 billones que presupuestó Hacienda en su plan de financiamiento del mercado local para este año.

“Un ministro de Hacienda jamás podría dormir tranquilo si uno de los bancos estatales no anda bien, es una contingencia fiscal espantosa”, dice Alfaro.

Además de los riesgos fiscales que conlleva, la garantía también genera distorsiones en el sistema financiero que terminan por tener efectos sobre el servicio que reciben los usuarios.

José Luis Arce, expresidente del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y director de FCS Capital, considera que la garantía no solo causa un sesgo de seguridad hacia las entidades, sino que también termina influyendo sobre la colocación de créditos de mayor riesgo cambiario.

Arce considera que la garantía le pone un límite al crecimiento en moneda nacional a los bancos privados, ya que es más probable que ahorros a la vista en colones que buscan seguridad se vayan a la banca estatal, primordialmente por la garantía. Esto incentiva que los bancos privados se fondeen más con dólares, como consecuencia, colocan más crédito en la divisa, lo que termina con frecuencia subiendo el riesgo de la cartera al aumentar su exposición a deudores que no cuentan con coberturas cambiarias (que ganan en una moneda diferente a la que se endeudan).

Arce también considera que esa ventaja en un fondeo más fácil no se ha visto reflejado en mejoras para los bancos.

“Como su fondeo está relativamente garantizado, tienen pocos incentivos para ser más eficientes y eso termina perpetuando márgenes de intermediación de moneda local que son altos por ineficiencia, a pesar del fondeo más barato”, dice Arce.

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El expresidente del Conassif también considera que la garantía partió de una época en la que se buscaba que fuera el Estado el que financiara las actividades productivas. “Todo el esquema de subsidios, de intervenciones en el sistema financiero, estuvo mal diseñado desde un principio. Al final nos llevó a una enorme represión financiera y fue uno de los factores que nos causó la crisis de los ochenta; es una política antediluviana, mal diseñada, que no tiene sentido perpetuarla”, considera Arce.

Hay otro factor que juega en contra de la garantía estatal y es que redunda parcialmente cuando ya existe desde el 2021 el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), una especie de seguro que cubre hasta por ¢6 millones los depósitos en todos los intermediarios financieros.

“A nivel internacional, las garantías generales para el sistema bancario tienden a activarse en momentos de crisis financiera sistémica, pero no están vigentes de manera permanente, ya que implican la existencia de pasivos contingentes considerables, disminuyen los incentivos de monitoreo para los inversionistas y fomentan que los bancos asuman mayores riesgos (fenómeno llamado riesgo moral). Una vez que el régimen de seguro de depósitos entre en vigencia, Costa Rica también debería planear eliminar gradualmente la garantía general existente”, se lee en el documento Estudios Económicos: Costa Rica 2020, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Sin embargo, Fernández cree que el FGD todavía no genera gran confianza, dado que esos ¢6 millones por persona —física o jurídica— parecen pocos, en especial con lo sucedido con Coopeservidores y las asociaciones solidaristas (una persona jurídica que representa a muchas físicas) que perdieron un porcentaje importante de los ahorros de los trabajadores tras la inviabilidad de la cooperativa.

¿Vale la pena mantener la garantía?

Esa es una pregunta difícil de responder, ya que depende de cómo se ejecute su permanencia o eliminación.

Tanto Cubero como Arce concuerdan en que hoy es una figura que hace más daño que bien. “Por la contingencia fiscal y las distorsiones que crea yo pienso que ya le llegó la hora a la garantía estatal, me parece que es buena idea quitarla, pero probablemente de manera gradual y entablando una conversación con la sociedad”, dice Cubero.

Fernández también está de acuerdo con eliminarla, pero solo si es acompañada de la supresión de las cargas parafiscales, esas deducciones que reducen las utilidades de los bancos estatales en alrededor de un 30% entre aportes a Infocoop, IVM, Conape y más. Fernández dice que los bancos perderían sus posibilidades de crecimiento sin la garantía si mantienen esas cargas .

Cubero concuerda en que sería necesario valorar cambios de este tipo para que la banca estatal pueda competir. “Me parece que habría que hacer una revisión grande del conjunto de cargas que hay sobre bancos públicos y privados. No se trata solo de que la cancha está desnivelada, es que está también embarrialada en detrimento de los usuarios”, dice el expresidente del Central.

Alfaro también considera que, en caso de eliminarse, tendrían que irse también las cargas parafiscales, además habría que hacer más rigurosa las reglas de idoneidad en los órganos de dirección de los bancos estatales.

Aún así, el exsuperintendente no ve con malos ojos que la garantía se mantenga. “Se le ha sacado un buen provecho”, dice, haciendo referencia al rescate a los depositantes del Anglo y de Bancrédito —los dos estatales que quebraron— y al fondeo más barato que en teoría permite que los bancos estatales atiendan a sectores vulnerables. No obstante, considera más inteligente que la garantía continúe si el Estado solo tiene un banco y no dos, de esta forma la contingencia fiscal se hace más pequeña.

La recomendación desde el extranjero suele ser su eliminación. En todos los Estudios Económicos que ha hecho la OCDE sobre Costa Rica, la organización la señala como un riesgo y aconseja su remoción. El Fondo Monetario Internacional también se ha pronunciado a favor de suprimirla. De hecho, hay un proyecto de ley en el que colaboró dicho organismo que plantea su supresión gradual, entre otros cambios al sistema de supervisión financiera.

Ese proyecto es el 24.256, planteado por el Poder Ejecutivo y que viene con el visto bueno de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef). En él se plantea remover gradualmente la garantía estatal en diez años. En su lugar, el Ministerio de Hacienda presupuestaría por decreto una emisión de bonos en caso de que caiga alguna entidad que provoque un riesgo sistémico (cuyos ecos afecten gravemente al resto del sistema financiero).

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Ese soporte que daría Hacienda sería solo para casos extremos de posibles crisis sistémicas, como última instancia y no exclusivamente para entidades estatales. Además requeriría de una situación extraordinaria declarada por el Conassif.

No obstante, dicho proyecto no contempla las eliminaciones, reducciones o reestructuraciones de las cargas parafiscales en los bancos del Estado. La última vez que fue convocado el proyecto en la Asamblea Legislativa fue el 28 de mayo pasado.

Rocío Aguilar, jerarca de la Sugef, le dijo a este medio que, además de la remoción de la garantía estatal, también está de acuerdo en que se acompañe con la modificación de las cargas parafiscales a los bancos estatales y del peaje bancario que se le aplica a las entidades privadas (una reserva del 17% de sus captaciones a plazos de 30 días o menos que van al Fondo de Crédito para el Desarrollo).

“La Sugef no sólo manifiesta su anuencia con el proyecto de ley en consulta, sino además, de forma respetuosa insta a los honorables miembros de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos a dictaminar de forma positiva el proyecto en cuestión”, se lee en el oficio SGF-1965-2024, del 24 junio de este año, firmado por la superintendenta Aguilar, como respuesta a un criterio solicitado por el Congreso.

De momento, pareciera difícil que el proyecto —u otra iniciativa similar— pueda avanzar, especialmente después de la incertidumbre y desconfianza que generó la intervención de Desyfin y la de Coopeservidores.

“Políticamente hablando, el espacio es nulo, pero creo que hay que empezar a entender las cosas con menos hígado, menos prejuicio y empezar a discutirlo técnicamente”, dice Arce.