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El Poder Ejecutivo está ante el reto de plantear un presupuesto para el 2016 equilibrado en medio de una situación fiscal que tiende hacia un creciente desequilibrio. Toda una paradoja que el Ministerio de Hacienda debe resolver.
EF detectó siete factores primordiales que amenazan la estabilidad fiscal para el año entrante y que van ganando una pelea desigual contra la política presupuestaria del gobierno de Luis Guillermo Solís. Entre ellos están la caída en los ingresos ante la ralentización de la economía y el crecimiento del endeudamiento del Gobierno con respecto al PIB.
Es como si el presupuesto fuera un púgil que su adversario, el déficit, tuviera acorralado contra las cuerdas del ring .
Para salir de esa situación incómoda, el manejador exhorta al presupuesto a usar una defensa activa. Es decir, que pare los golpes que le propina el déficit con un puño, mientras que con el otro intente asestar el golpe que acabe la pelea por nocaut. No obstante, hasta ahora no se ve esa capacidad de reacción en el púgil.
Puede ser porque las noticias que le llegan desde la esquina siguen siendo malas.
Durante el primer semestre del 2015 los ingresos del Gobierno Central crecieron un 8% con respecto al mismo periodo del 2014, en tanto que el gasto creció un 10% con respecto al primer semestre del año pasado.
La diferencia de dos puntos porcentuales entre los ingresos y los gastos llevó el déficit financiero del Gobierno Central a un 2,8% del Producto Interno Bruto (PIB) a junio pasado, frente al 2,6% de junio del 2014, 2,3% a mediados del 2013 .
El déficit primario, en tanto, llegó en junio a un 1,5% de la producción, mientras que en el mismo período del 2014 cerró en un 1,4%.
Todos son golpes que van directo al rostro del púgil acorralado.
Los jabs los propina un gasto que llegó a ¢2,7 billones, compuesto por ¢1,4 billones en remuneraciones, que crecieron un 9,5%, 1,8% más con respecto del mismo momento del 2014.
Otros golpes provienen de los ¢1,3 billones en transferencias corrientes y de los ¢380.000 millones al pago de intereses de la deuda, que tuvieron una variación interanual de un 19,5%.
Hacienda pretende devolver el golpe al déficit con ocho proyectos de ley para aumentar la recaudación fiscal, que estarían todos en la corriente legislativa a finales de junio.
Sin embargo, ninguno presenta avances sustanciales y, mucho menos, tienen una ruta clara hacia su aprobación, en medio de un Congreso dominado por un bloque de oposición que quiere hacer primero la tarea de ponerle topes al crecimiento del gasto.
La estrategia
Entonces, ¿cómo abrirle campo al presupuesto para que salga menos golpeado en su lucha contra el déficit?
Los exministros de Hacienda Alberto Dent (2002-2004), Edgar Ayales (2012-2014) y Guillermo Zúñiga (2006-2009) coinciden en que una ruta de escape a los embates es plantear un presupuesto 2016 con variación negativa. Esto para que Hacienda vigile con lupa las partidas que le envían los diversos ministerios y ejerza su potestad de recortar todos aquellos gastos que sea posible disminuir.
Al no poder tocar la partida de intereses de la deuda, Ayales no ve otra opción que enfocarse en reducir las partidas de remuneraciones y transferencias corrientes.
Dent, por su parte, cree necesaria una directriz más rigurosa para que la planilla del Estado no crezca más y limitaría los aumentos salariales.
Zúñiga, en tanto, recomienda que los gastos no crezcan en términos reales para el 2016, con el objetivo de que la relación gasto-PIB sea menor a la del 2015.
Todas son decisiones difíciles. El país parece haber agotado el camino fácil en materia fiscal.
El Gobierno Central no sale de las cuerdas desde el 2009, cuando el déficit empezó a golpear más:
| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ingresos | 2.363.266 | 2.743.180 | 3.024.429 | 3.274.301 | 3.537.316 | 3.810.005 | 4.200.593 |
| Gastos sin intereses | 2.575.745 | 3.323.211 | 3.420.345 | 3.803.722 | 4.240.931 | 4.821.139 | 5.279.022 |
| Superávit o déficit primario | -212.479 | -580.031 | -395.916 | -529.421 | -703.615 | -1.011.134 | -1.078.429 |
| Intereses | 360.107 | 401.549 | 449.378 | 471.766 | 631.401 | 745.470 | 921.358 |
| Superávit/déficit financiero | -572.586 | -981.580 | -845.294 | -1.001.187 | -1.335.016 | -1.756.604 | -1.999.787 |
| Superávit/défict sobre PIB | -3,4% | -5,1% | -4% | -4,3% | -5,3% | -5,7% | -6,7% |
Los 7 puntos de presión sobre el presupuesto
Planilla del Gobierno Central
Datos de Hacienda revelan que al segundo semestre del 2014 el Gobierno Central tenía 131.232 plazas. De ese total, únicamente 2.505 estaban vacantes.
Los expertos consultados por EF afirman que este es uno de los rubros donde urge una mayor contención para el 2016.
Según un análisis de datos realizado por la Contraloría, la partida de remuneraciones, donde mandan los pluses salariales, alcanzó en el 2014 un 7,9% del PIB, 0,7 puntos porcentuales que en el 2012. Un crecimiento acelerado.
Durante los previos a la presentación del proyecto de “Ley de Consolidación Fiscal”, a finales de la administración pasada, Hacienda logró determinar que en el Gobierno Central el salario promedio es un 25% más alto que en el sector privado. En las empresas estatales no financieras la diferencia salarial con respecto al sector privado es hasta de un 50% mayor.
El economista Luis Mesalles, miembro de la Academia de Centroamérica, considera que el presupuesto del 2016 no debería crecer más allá de la inflación proyectada, un 4%.
Para lograr esto cada ministerio debería abstenerse de reponer plazas vacantes y que el Gobierno estime aumentos salariales no mayores al costo de la vida, además de racionalizar los pluses y el pagos de horas extras.
Empero, el Gobierno ya anunció que no pretende tocar el régimen de empleo público por ahora.
Pensiones con cargo al presupuesto
Los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto son uno de los lastres financieros con los que tiene que lidiar Hacienda.
El peso de ese rubro es el equivalente a un 2,7% del PIB.
Para el 2015 el monto para pagar a los pensionados de regímenes con cargo al presupuesto fue de ¢789.331 millones, mientras que las contribuciones para sostenerlos se estimaron en apenas ¢65.850 millones –un 0,2% del PIB–, el desfase, entonces, es de un 2,5% de la producción.
La variación absoluta entre el monto para el pago de pensiones en 2014 y lo que se destinó para el 2015 subió en ¢81.594 millones.
En términos porcentuales el aumento entre el 2014 y el 2015 de la partida para pensiones fue del 12%.
En su informe técnico sobre el presupuesto del 2015, la Contraloría alertó que la situación se torna crítica porque la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo tiene procesos y sistemas de informáticos débiles que afectan la información que se maneja en materia de pensiones con cargo al presupuesto.
La alternativa del Gobierno en este tema se limita a un proyecto para limitar el crecimiento de las pensiones financiadas con el presupuesto. El plan permitiría un ahorro de ¢20.500 millones, esfuerzo que las fuentes consultadas calificaron como insuficiente pero necesario.
Este proyecto de ley recién inicia su trámite legislativo, en un Congreso donde el acuerdo es difícil.
Ingresos corrientes del Gobierno
En el contexto actual, es previsible que los ingresos corrientes del Gobierno Central sean menores en el corto plazo, lo cual impactará al presupuesto del 2016.
Aunque el panorama estará del todo claro a finales de julio, cuando la Contraloría presente la certificación de ingresos para el 2016, ese órgano ya advirtió que la desaceleración que viven los sectores comercio, industria manufacturera, electricidad y agua, dejarán un hoyo en el siguiente plan de gastos.
Ese factor no vendrá solo, pues el Banco Central de Costa Rica (BCCR) podría reducir su perspectiva de crecimiento para la producción en el 2015. Una menor actividad de la economía redunda en una menor recaudación de impuestos.
A este escenario se suma una carga tributaria que cayó 0,4 puntos porcentuales entre el 2009 y el 2014 para ubicarse en el 2015 en un 13% del PIB por segundo año consecutivo. Un estancamiento que pone mayor presión a las autoridades hacendarias que han pintado desde inicios del gobierno actual un panorama económico y financiero distinto, con el discurso de la estabilidad.
Por el contrario, la Contraloría pide al Gobierno precaución a la hora de montar el presupuesto para el año entrante en un contexto más bien de fragilidad fiscal donde, según ese órgano, se debe atacar el gasto y subir los ingresos de forma conjunta.
Crecimiento en el gasto en 2015
Según datos de la Contraloría General de la República (CGR), el gasto primario del Gobierno Central creció en más de cinco puntos porcentuales del PIB en el período 2007-2014.
Los disparadores de ese crecimiento son las remuneraciones y las transferencias corrientes contenidas en los presupuestos.
El 2015 no fue la excepción en materia de incremento del gasto público.
Hacienda planteó un presupuesto ordinario por ¢7,9 billones que creció en total un 19,6% con respecto al del 2014.
Una puja entre los diputados, la Contraloría y Hacienda no dio resultados halagüeños en cuanto a reducciones a ese conjunto de partidas. Si bien algunos calcularon la rebaja posible en ¢300.000 millones, al final solo se aprobaron disminuciones por el orden de los ¢62.000 millones.
Aunque Hacienda proponga un presupuesto para el 2016 con base de crecimiento cero, los exministros de Hacienda consultados por EF creen que el estado actual de las finanzas públicas requiere tomar acciones más drásticas por la elevación que sufrieron partidas como la que se destina al pago de salarios y pensiones y para transferencias corrientes.
Partir de una base de crecimiento cero es una señal ficticia de austeridad, pues el incremento del 19,6% del plan del 2015 infló los ejercicios presupuestarios venideros.
Transferencias corrientes obligatorias
La administración Solís Rivera tomó la decisión de aumentar en un 14% la transferencia para el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES), un 13% más la destinada a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y un 78% más la dirigida al Patronato Nacional de la Infancia (PANI). En el presupuesto 2015 las transferencias suman ¢2,5 billones.
Ese rubro presupuestario creció de un 5% del PIB en el 2008 a un 8% en el 2015. Los expertos consultados opinan que es indispensable que Hacienda otorgue un incremento cero e, incluso, que reduzca varias de esas las transferencias en el presupuesto del 2016 para evitar una crisis fiscal a mediano plazo.
Pago de intereses de la deuda total del Estado
El pago de intereses es uno de los renglones que más presionan la política presupuestaria. Dicho rubro crece sin parar. Según Hacienda, en el primer semestre de este año el rubro aumentó un 19,5% con respecto al mismo período del 2014.
A junio eran ¢380.000 millones menos que el país no puede destinar para inversiones de capital.
Según datos de la Contraloría, el saldo total de la deuda pública al 31 de diciembre del 2014 fue de ¢10,4 billones, ¢1,5 billones más que al 31 de diciembre del 2013. En cuanto al Gobierno Central, su deuda aumentaría 3,4 puntos del PIB al final del 2015 y se ubicaría en un total del 40% de la producción, nivel que la Contraloría considera como de difícil manejo.
Reforma fiscal y presiones de calificadoras
Las calificadoras de riesgo y los organismos financieros internacionales le han recalcado a las autoridades de Hacienda la necesidad de que el país envíe señales de responsabilidad fiscal que impidan una degradación aún mayor en la calificación de los bonos soberanos costarricenses.
La principal de esas señales que piden desde el exterior es la aprobación de una reforma fiscal, enfocada en la transformación del impuesto sobre las ventas en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), sobre el cual recae el peso de la recaudación tributaria del Gobierno. El problema es que el contexto político actual hace inviable una reforma de ese tipo hasta que el Gobierno no reduzca su gasto primario.
