EscucharCosta Rica espera una nueva conformación fragmentada de la Asamblea Legislativa, con la experiencia acumulada de los últimos 20 años. En este período, la cantidad de bancadas presentes en el Congreso con números considerables de legisladores ha crecido de manera importan, incluso sin tomar en cuenta la conformación de bloques de legisladores independientes.
Todo apunta a que este fenómeno de fragmentación se repetirá una vez más en los comicios de 2022, que se desarrollarán el domingo 6 de febrero. Las normas que rigen la distribución de escaños, y la baja cantidad de los mismos, hacen previsible que el número de partidos no crezca demasiado en Cuesta de Moras, aunque sí cambie el color de sus banderas banderas y la distribución de escaños.
El período legislativo 2018-2022 se ha caracterizado por aprobar una alta cantidad de legislación sustantiva, a pesar de su fragmentación. Así lo señaló el más reciente informe del Programa Estado de la Nación (PEN); sin embargo, es imposible determinar si esta tendencia continuará.
Algunas hipótesis señalan que la aprobación de una mayor cantidad de leyes de peso podría corresponder a una mayor habilidad del sistema político para encontrar acuerdos. Otras se refieren a la actitud del actual Gobierno, más afín a la oposición, al enfrentamiento de todo el sistema político con crisis que han unido a los actores políticos o a una menor presencia de políticos con tendencias obstruccionistas.
Es imposible determinar a ciencia cierta si la tendencia continuará entre 2022 y 2026. En caso de que no lo haga, el sistema político se podría beneficiar de la reforma al reglamento legislativo aprobada en 2019, la cual redujo los plazos para el trámite de las leyes y dejó por escrito un procedimiento legislativo abreviado para, cuando exista amenaza de obstruccionismo o se requiera la rápida aprobación de una ley, se pueda acceder a una vía ultrarrápida con el respaldo de al menos 38 diputados.
La nueva Asamblea Legislativa, cualquiera que sea su conformación, trabajará con nuevas reglas y con 20 años de experiencia multipartidista a cuestas.
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Los acuerdos
La política costarricense ha tenido que aprender a buscar acuerdos.
Según el diputado del Partido Liberación Nacional (PLN) y presidente legislativo entre 2019 y 2020, Carlos Ricardo Benavides, la situación actual exige acuerdos entre al menos tres o cuatro partidos políticos en el Congreso para dar niveles mínimos de gobernabilidad y cohesión al sistema.
La búsqueda de acuerdos y negociaciones, además, se hace cada vez más importante con gobiernos cuyas bancadas oficialistas no alcanzan más de 20 diputados y que requieren de al menos 38 para impulsar las principales líneas en el plano legislativo.
Benavides vio evolucionar el multipartidismo y la fragmentación muy de cerca. También fue diputado entre 2002 y 2006, y luego fue ministro de la Presidencia, entre 2011 y 2014, para el gobierno de la expresidenta Laura Chinchilla.
Aquella administración, por ejemplo, debió acercarse a uno de sus más acérrimos rivales, el fundador del PAC Ottón Solís, para impulsar una reforma fiscal que buscaba con urgencia.
Los acuerdos entre fracciones permiten el avance de una agenda mínima necesaria, según evaluó también el actual diputado del Partido Acción Ciudadana (PAC) y exministro de la Presidencia, Víctor Morales. Las alianzas, sin embargo, se desvirtúan conforme se acercan los procesos electorales.
La “necesidad de diferenciarse” del Gobierno, comentó Morales, hace que sea más difícil gestionar proyectos de peso para el Ejecutivo, cuando estos no son populares. Ese es el caso en los últimos meses, por ejemplo, de la agenda del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para un ajuste fiscal.
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Vivir con el multipartidismo
El PEN analizó en su último informe por qué los niveles de aprobación de leyes sustantivas creció en los últimos cuatro años, a pesar de condiciones adversas como la gran división de fuerzas políticas representadas en el Congreso o la baja popularidad del Poder Ejecutivo.
Según los investigadores, las respuestas podrían centrarse en el debilitamiento de actores que en el pasado bloquearon el avance de proyectos (como algunos diputados de Acción Ciudadana, Frente Amplio o Movimiento Libertario); así como la existencia de un acuerdo funcional entre el Poder Ejecutivo y algunos partidos de la oposición, o las coyunturas de crisis que ha vivido el país en los últimos años (económicas y sanitarias) que han obligado a responder en conjunto.
A estas hipótesis se suman otras como las que ofrece el politólogo Juan Muñoz. Él sugirió en una reciente investigación que el Gobierno logró acercarse ideológicamente a los principales partidos de oposición y que la Asamblea Legislativa fue proactiva en la tramitación de leyes propias.
Mantener o no los niveles de aprobación legislativa de proyectos clave será un reto para cualquier persona que alcance la Presidencia de la República, según el politólogo e investigador del PEN, Ronald Alfaro.
Desde su punto de vista, eso solo será posible a través de coaliciones legislativas y negociaciones. “Una Asamblea Legislativa fragmentada da más oportunidad para que existan actores de veto y solo con coaliciones y negociaciones es posible contrarrestar eso”, puntualizó.
El diputado Carlos Ricardo Benavides señaló que para esas coaliciones el ‘número mágico’ debe ser de al menos 38 diputados. Ese es el número que se necesita para establecer agendas en el plenario, tener control en la mayoría de comisiones y establecer procesos abreviados a proyectos claves que estén bajo amenaza de obstruccionismo.
El riesgo
El liberacionista Benavides recordó que, si bien en el actual cuatrienio no padeció la dinámica filibusterista en contra de proyectos de peso que en períodos anteriores, este es un riesgo latente.
Ante ese riesgo, la reforma al reglamento legislativo aprobada en 2019 puede ser clave. Si al menos 38 congresistas logran coincidir en la importancia de cualquier tema complejo, entonces podrían avanzar con mayores niveles de agilidad y evitar bloqueos, como los que ocurrían con los viejos “carretillos” de mociones utilizados para ‘sepultar’ propuestas.
Aquella práctica de presentar cientos o miles de mociones para frenar el avance de proyectos que fue común antes de 2018 apenas se volvió a presentar, en meses recientes, cuando diputados del bloque independiente Nueva República anunciaron su intención de presentar cientos de mociones a proyectos como la reforma del impuesto a las casas de lujo o al de prohibición para explorar y extraer petróleo.
“La reforma al reglamento contempló un nuevo procedimiento abreviado con reglas muy definidas que podría agilizar el asunto y permitir la aprobación de proyectos en un plazo de entre dos meses y tres meses y medio, aún si la legislación es compleja. Ese procedimiento no lo tuvimos que usar más de una vez hasta ahora, pero puede ser útil más adelante y ser el remedio indispensable para combatir el filibusterismo parlamentario, si vuelven diputados que tengan un comportamiento antidemocrático”, señaló.
El reglamento legislativo ya dejaba abierta la posibilidad a los diputados para confeccionar procedimientos abreviados para proyectos en específico; sin embargo, como cada vez que se aplicaba se tenían que definir nuevas reglas, el proceso resultaba más vulnerable a problemas de constitucionalidad. La utilización de ese proceso, conocido como 208 Bis (por el viejo artículo reglamentario que lo propiciaba), provocó la caída de dos reformas fiscales en los gobiernos de Abel Pacheco y de Laura Chinchilla.
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A pesar de la importancia del nuevo proceso, Benavides subrayó que este solo será aplicable si varias fuerzas políticas logran acuerdos mínimos sobre temas complejos, como ha ocurrido entre 2018 y 2022.
Sin un acuerdo base de al menos 38 legisladores, señaló, ni siquiera sería posible definir la agenda como se hace actualmente, y eso pondría en riesgo cualquier avance político legislativo.
En eso juega un papel importante la capacidad de los líderes de negociar y ceder en algunas oportunidades. Según el diputado Víctor Morales, cualquier gobierno que aspire a administrar el país sin esa actitud quedaría en una situación delicada.
“A partir de sus prioridades, el Ejecutivo tiene que consensuar con tres o cuatro bloques que conformen una mayoría que garantice la gobernabilidad. Eso tiene que implicar acuerdos no solo de agenda sino incluso con respecto a conformaciones de directorios y comisiones. Sin acuerdos de esa naturaleza, la Asamblea se convertiría en algo muy complejo y que no contribuiría a una agenda de gobernabilidad, no solo legislativa sino democrática del país”, subrayó.
Morales puso como ejemplo la aprobación de la reforma fiscal, en 2018, con el apoyo del PLN, el PUSC y otros legisladores. “En nuestro caso, iniciamos las conversaciones con otros partidos para establecer acuerdos mínimos desde el camino a segunda ronda. Eso nos dio cierta gobernabilidad y nos permitió impulsar un eje articulador, que en ese caso fue de sostenibilidad fiscal”.
Un arranque clave
Los dos primeros años de cada cuatrienio son cada vez más cruciales para cualquier administración, según explicó la politóloga Eugenia Aguirre, del Observatorio de la Política Nacional de la Universidad de Costa Rica (OPNA-UCR).
Se trata de un período en el que la oposición está más anuente a alcanzar acuerdos y en el que las nuevas caras del Poder Legislativo tienen un mayor deseo de mostrarse a la población, lejos de las presiones electorales.
Aguirre además recordó que, gracias a una reforma constitucional aprobada en este período, el nuevo gobierno arrancará con tres meses de sesiones extraordinarias. En otras palabras, tendrá los tres primeros meses completos de su gestión para definir prioridades y plasmar algunos de los acuerdos que logre más ágilmente en Cuesta de Moras.
“Esa reforma se planteó para ayudar al Ejecutivo en la aprobación de legislación relevante durante su primer año”, apuntó la politóloga; quien agregó que entonces los primeros tres meses de la nueva administración “serán una especie de laboratorio” sobre ese cambio en el orden legislativo.
La forma en que responda el Congreso en gran medida dependerá de qué actitud tomen los candidatos que aspiren a la Presidencia de la República de cara a la aparentemente inevitable segunda ronda. Estos deberán buscar acuerdos con toda la oposición y asegurarse de que se trasladen también al Congreso.
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La politóloga del OPNA recordó que ese último punto es especialmente complejo, como ya se comprobó en el experimento de “Gobierno de Unidad Nacional” que realizó el presidente Carlos Alvarado. Esa alianza con figuras de peso del PUSC y del PLN (en menor medida) logró algún respaldo por pocos meses; pero luego se deshizo.
Los números
Las elecciones legislativas se decidirán completamente en las urnas este 6 de febrero, sin importar qué ocurra en los comicios presidenciales. La repartición de escaños legislativo augura un cambio de la conformación en el Congreso, pero no un aumento especialmente significativo de la ya abultada cantidad de partidos representados.
El modelo de elección costarricense reparte las 57 curules de la Asamblea Legislativa cada cuatro años, a través de un sistema que evita una fragmentación mucho mayor de la que ya se ha visto hasta ahora (nueve partidos en 2014).
Para acceder a la repartición de curules, los partidos políticos deben superar un mínimo de votos conocido como el ‘subcociente’. Este número se desprende de dividir la cantidad total de votos emitidos en cada provincia (sin contar blancos y nulos) entre cada escaño disponible, y luego, partir ese resultado a la mitad.
Ante ese escenario, lo previsible es que continúe la tendencia de los últimos años: que algunos partidos pierdan fuerza y otros ganen terreno; al mismo tiempo que algunas agrupaciones pequeñas salen del Congreso y otras más bien entran.
Por ejemplo, partidos que escalaron en las encuestas presidenciales de 2018 y finalmente obtuvieron hasta dos o cuatro escaños legislativos, como el Partido Republicano Social Cristiano (PRSC) o Integración Nacional (PIN), parecen lejos de repetir en este 2022. Por otro lado, partidos nuevos, como el Progreso Social Democrático (PPSD) o Nueva República (PNR), crecen en las encuestas de cara a las presidenciales.
Otros partidos que obtuvieron hasta 14 y 10 escaños en 2018, como Restauración Nacional (PRN) o el gobernante PAC, también han perdido fuerza en las encuestas y podrían perder todos o algunos de sus escaños. En cambio el Frente Amplio (FA) y el Liberal Progresista (PLP) despuntan en intención de voto.
Una de las principales interrogantes de cara al próximo proceso electoral es qué tan débil quedará el nuevo Gobierno en la repartición legislativa. Ya en 2018 el PAC se dejó apenas 10 de 57 escaños, con los que luego tuvo que ejercer en gobierno.
Los politólogos Alfaro y Aguirre coinciden en que es imposible pensar en un gobierno con una fracción mayoritaria en el Congreso. Quienquiera que llegue necesitará de establecer alianzas para avanzar.
En eso será clave el perfil de la persona que llegue a la Presidencia y su postura ante los demás. No será el mismo escenario para alguien con ideas muy diferentes a las de la mayoría de congresistas o con dificultad para llegar a consensos, que para alguien más afín al resto o más dispuesto a negociar con los bloques mayoritarios.
La nueva conformación legislativa, sea cual sea, deberá decidir sobre proyectos de peso que queden pendientes de la actual administración. Por ejemplo, los relacionados con el FMI o con reformas a la regla fiscal, siempre que la conformación legislativa actual no tome alguna postura definitiva sobre ellos antes.
