EscucharLos nuevos estudios actuariales del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), publicados en semanas recientes, encendieron nuevamente dos viejas alarmas que pesan sobre el principal sistema de pensiones de Costa Rica. Por un lado, dejaron en evidencia su inevitable insuficiencia financiera en el corto y mediano plazo. Por otro, mostraron la insuficiencia de su cobertura.
La situación es grave y todas las potenciales soluciones generan polémica. Según las estimaciones, el fondo terminaría de consumir sus reservas monetarias en 2047, suponiendo que el Estado paga correctamente todas sus obligaciones (algo que no ha ocurrido de tal manera en los últimos años). Asimismo, se proyecta que el número de adultos mayores sin una pensión por vejez del IVM se duplicaría en los próximos 30 años, a pesar de que las personas en esa condición ya son alrededor de 360.000.
La situación del IVM es similar a la de múltiples sistemas de pensiones en el mundo y se relaciona con un proceso común en países de renta alta y media-alta: el envejecimiento de la población por menores tasas de fecundidad. En el caso de Costa Rica, esta tasa viene en franco decrecimiento desde mediados del siglo pasado y actualmente se encuentra en niveles “ultrabajos”, un fenómeno al que se suma la mejoría de la esperanza de vida.
El régimen administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es el principal fondo de jubilaciones de Costa Rica. Por ello, su situación es trascendental para la mayoría de la población. Actualmente, cuenta con 1,7 millones de trabajadores afiliados, cerca de 80.000 patronos adscritos y más de 370.000 personas beneficiarias (divididos en 215.000 por vejez, 100.000 por muerte y unos 55.000 por invalidez). Estas personas reciben pensiones de entre ¢150.000 y ¢2,4 millones mensuales., los cuales reciben pensiones de entre ¢150.000 y ¢2,4 millones mensuales.
Como cualquier alarma, los propios estudios actuariales advierten de que su objetivo no es predecir el futuro sino alertar sobre los riesgos inminentes. Por ello, “los resultados mostrados no deben ser interpretados como predicciones, sino como un referente”, advierte el documento justo antes de empezar a enumerar la lista de malos presagios.
La situación: dos grandes déficits
El informe de Valuación Actuarial del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) se realizó con los datos del régimen hasta diciembre de 2022 y muestra dos grandes problemas en el sistema de pensiones de la CCSS: el déficit de dinero y el déficit de cobertura.
En cuanto al déficit financiero, los documentos proyectan que la relación de ingresos y gastos del fondo entraría en una tendencia negativa sostenida a partir del año 2035, lo cual implicaría la necesidad de empezar a utilizar sus ingresos por intereses para cubrir el faltante a partir de ese año y, un poco más tarde, sus reservas.
Ese último colchón se consumiría completamente a partir del año 2047; aunque la situación podría ser peor si el Estado incumple con sus obligaciones contributivas, como ha ocurrido en los últimos años.
El desajuste financiero implica un gran riesgo para la Caja, pero también para el Gobierno Central que, según el artículo 177 de la Constitución Política, tendría que responder en caso de que el IVM entre en situación de insolvencia.
En el caso del déficit de atención, los estudios actuariales alertan de que en la actualidad solo el 36% de las personas mayores de 65 años en Costa Rica reciben una pensión por vejez del IVM, a pesar de la intención del régimen de atender al grueso de la población.
Esto implica que existe una gran brecha de unos 360.000 adultos mayores que no cuentan con una jubilación del sistema.
La situación se agravaría en los próximos años. El estudio supone que, conforme avance la tendencia de envejecimiento, el número de adultos mayores sin pensión podría crecer como porcentaje del total y aumentaría en términos reales hasta alcanzar unas 840.000 personas en 2082.
Los estudios actuariales fueron elaborados por la Dirección Actuarial y Económica de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y contemplaron la aplicación de los cambios reglamentarios más recientes en el IVM, los cuales se aprobaron en 2021 para aumentar la sostenibilidad del sistema en unos 15 años, aproximadamente. Entre otros cambios se redujeron de las posibilidades de retiro adelantado y aumentaron los salarios contemplados para el cálculo de la jubilación.
Como supuestos, el estudio también planteó una inflación anual promedio del 4%, un incremento de la masa salarial del 2% y un rendimiento de las inversiones del 3,5%.
Fenómeno irreversible
La situación del IVM es apremiante, porque las tendencias demográficas son marcadas y parecen irreversibles.
El crecimiento de la población costarricense se ralentizó y se estima que el gran total de habitantes del país empezaría a decrecer a partir de 2063. En cuanto a la esperanza de vida, se espera que esta cierre el período 2000-2040 con una mejoría de 3 años o más, tanto para hombres como para mujeres.
Todo ello tiene un impacto en los sistemas de pensiones y su configuración actual.
Según los datos del IVM, mientras que en 1970 se contabilizaban 30 cotizantes por cada pensionado, hoy el número descendió a solo seis por cada jubilado y se proyecta que para el 2050 la razón habrá caído a un exiguo 2,5. Es decir, cada vez hay menos cotizantes para soportar el pago de los pensionados.
El planteamiento de la CCSS
Opciones para paliar la situación del IVM las hay de todos los tipos.
El ‘menú’ ofrece desde las opciones más tradicionales —como reducir los beneficios del régimen o aumentar sus cotizaciones— hasta las más ambiciosas, como llevar adelante una transformación del sistema nacional de pensiones que, a su vez, impacte en todo el mercado laboral.
La Caja, por el momento, aboga por redistribuir los aportes que ya hacen trabajadores y patronos.
Según afirmó el gerente de Pensiones de la Caja, Jaime Barrantes, en una reciente entrevista con el periódico La Nación, se podría replantear el uso del 7,25% que actualmente pagan los patronos y que se redirigen al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), al Instituto Mixto de Ayudas Sociales (Imas) y al Banco Popular.
Asimismo, recordó que el financiamiento de Hacienda para las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional también irá disminuyendo en los próximos años, producto de reformas aprobadas, y que esto “podría liberar recursos para enfocarlos en el régimen y redefinir los aportes de los patronos".
“No estamos hablando de aumentar las cuotas, sino de reasignarlas (...) La Junta debería dialogar con Hacienda para llegar a un acuerdo y, como país, consensuar la posibilidad de reducir las cargas sociales a los patronos para que el gobierno asuma parte de ellas y destine recursos al IVM. Una vez que se defina el rebalanceo de cuotas, se determinará si es válido o no hacer un ajuste adicional", planteó, aunque también reconoció la necesidad de un “diálogo nacional" más abierto.
Planes más ambiciosos
Desde el punto de vista de la Caja, sus planteamientos son estructurales y razonables.
Sin embargo, el economista Édgar Robles, exjerarca de la Superintendencia de Pensiones (Supén) entre 2010 y 2015, asegura que las propuestas señaladas hasta el momento son insuficientes y con efectos negativos en materia social. A fin de cuentas, recordó, sería tomar dinero para pensiones que actualmente se usa para atender a poblaciones vulnerables sin sanear el problema de fondo, que es la relación negativa entre cotizantes y pensionados para sostener el modelo actual.
Incluso podría plantearse que un traslado de recursos como el que plantea la Caja sería negativo socialmente, en vista de que el diseño de los sistemas de pensiones actuales en Costa Rica benefician mayoritariamente a personas que tuvieron mejores condiciones económicas en su vida laboral, pues se requiere estabilidad laboral para cobrar la pensión, según establecen estudios de múltiples entidades nacionales e internacionales.
Desde el punto de vista de Robles, el principal problema con el planteamiento de la Caja es que centra todo su enfoque en el IVM, en lugar de analizar la situación del sistema nacional de pensiones como un todo.
“Nada de lo que plantea la Caja es suficiente para equilibrar el régimen. Estamos centrando esto en la Caja, cuando va más allá de la Caja“, señaló, consultado por EF. “Estamos cerca de que solo la tercera parte de la población mayor de 65 años esté cubierta por el IVM, y entonces hay que pensar en opciones mucho más amplias”, subrayó.
¿Cuáles otras reformas se podrían hacer diferentes a las que propone la Caja?
Robles sugiere alternativas como establecer una pensión mínima universal; reformar el diseño de las pensiones de la Caja para que sean proporcionales a la cotización, por medio de cuentas nocionales (cuentas virtualmente separadas de las contribuciones de cada trabajador); y seguir incentivando los regímenes obligatorios de pensiones complementarias, sin nuevas propuestas para retiros anticipados y cuestiones similares que se han popularizado en los últimos años.
De forma similar opina el también exsuperintendente de Pensiones entre 2015 y 2020, Álvaro Ramos, quien además fue presidente de la CCSS en 2022. Él señaló que inevitablemente “la gente resentiría más modificaciones de tipo cuotas” y que, tomando eso en cuenta, un modelo que combine una pensión básica universal a partir de los 70 años y un IVM de cuentas nacionales probablemente sea lo mejor.
Robles además señaló la conveniencia de establecer esquemas voluntarios semiobligatorios, como en Reino Unido; los cuales siempre están ahí para los trabajadores, aunque pueden salirse si lo solicitan explícitamente.
Este tipo de planes, sin embargo, son difíciles de aplicar por su complejidad técnica y por el involucramiento de múltiples actores políticos y sociales, con intereses diversos, por amplios períodos.
Por ejemplo, las reformas al IVM tendrían que ser aprobadas por la propia Caja (aún si el dicho sistema pierde preponderancia) y también habría que encontrar anuencia política para financiar la pensión universal, cuyo costo podría triplicar el monto que actualmente se invierte en pensiones no contributivas, según Robles.
Las dos terceras partes restantes, observó, se podrían conseguir a partir de la “muerte natural” de los sistemas cerrados con cargo al Presupuesto Nacional; así como de algún impuesto, por ejemplo, un margen de un 1 o 2 puntos porcentuales sobre el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
La idea de una pensión mínima ha sido señalada por diversos actores en los últimos años, aunque no se ha avanzado demasiado en la materia. Por ejemplo, la han mencionado la actual superintendente de Pensiones, Rocío Aguilar, y el presidente de la Asamblea Legislativa, el liberacionista Rodrigo Arias.
Según Robles, un cambio integral del sistema no solo es necesario porque el esquema de cotización actual es insostenible financieramente, sino para atacar la informalidad laboral y sus efectos, que hoy alcanzan a un 40% de la población ocupada.
Múltiples investigaciones han recalcado el efecto disuasorio que tienen para la formalidad laboral las cuotas mínimas de contribución del IVM, tanto para los sectores asalariados como independientes; así como los períodos mínimos de cotización para poder optar por una pensión.
Planes costosos
También existen otros planteamientos más costosos para el Estado que surgen cuando se plantea la necesidad de reformar el sistema de pensiones.
Por ejemplo, el pago de la deuda del Gobierno con el IVM o la reducción de cargas sociales para subir la cantidad de cotizantes.
En cuanto a la deuda, esta se aceleró a partir de 2016, conforme se empezó a aplicar un cronograma de alzas a la cuota estatal definido por la Caja.
Según las cuentas de esa institución, los incumplimientos de Hacienda hoy suman más de ¢600.000 millones, aunque el Ministerio disputa los cálculos y alega que la institución autónoma nunca consideró la capacidad real del Estado para asumir las subidas.
Recién a inicios de este 2024, el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, aseguró que las subidas, proyectadas a alcanzar un 1,91% en 2029, tendrían “un impacto devastador en las finanzas públicas”.
Según los propios estudios actuariales, contar con este dinero le permitiría al IVM “mejorar los resultados proyectados”. Pero, en términos reales, no solo sería una carga demasiado pesada para el Ministerio de Hacienda, sino que tampoco resolvería el desequilibrio estructural del IVM y sus implicaciones futuras.
En cuanto a la reducción de cargas sociales, un estudio elaborado por el Banco Central (BCCR) en 2021 estimó que reducirlas a la mitad podría aumentar la tasa de empleo formal hasta un 68% de la población ocupada. Sin embargo, también proyectó que esto no alcanzaría para cubrir el costo de ¢553.000 millones anuales de la medida, incluso descontando un efecto positivo en el crecimiento económico y la recaudación.
Además de las reformas puntuales, también hay cuestiones de política pública sugeridas por organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta entidad ha reiterado la necesidad de incentivar la participación femenina en el mercado laboral; un campo en el cual Costa Rica tiene el segundo peor registro del organismo. Según señala, corregir ese rezago sería clave para aumentar la productividad nacional, financiar los sistemas de jubilación y aumentar su alcance.
En su último informe de Estudios Económicos sobre Costa Rica, publicado en 2023, la OCDE recordó que es crucial que se fortalezcan y se amplíen los programas de cuido de menores de edad, adultos mayores y personas con discapacidad, cuya atención suele recaer en la población femenina y dificulta su empleabilidad.
Diálogos en marcha
Ante el reto de encontrar soluciones estructurales, la Supén desarrolla actualmente un proceso de diálogo con la intención de que los distintos actores involucrados en el sistema nacional de pensiones realicen propuestas de reforma de cara al 2025.
Este proceso está en marcha y, según ha dicho la actual superintendente Rocío Aguilar, busca involucrar a la academia, el sector social, laboral y empresarial, tomando en cuenta que el IVM “no es la única variable" y que también está el reto de la cobertura.
El proceso está encaminado y ya se desarrollaron las primeras sesiones; sin embargo, Robles señala algunas debilidades del proceso, como la falta de un mayor involucramiento de actores políticos como el Gobierno y la Asamblea Legislativa, los cuales serían claves para acometer cualquier decisión que se tome en el menor tiempo posible.
“Lo que pasa es que, entre más pase el tiempo, más difícil, más caro y más inviable va a ser encontrar soluciones”, subrayó. “Y si seguimos alimentando a la Caja sin cambiar la fórmula del otorgamiento de pensiones, solo estamos echando agua en un canasto que nunca se va a llenar“.
