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Desde que arrancó la pandemia de COVID-19, el Gobierno ha tomado 14 acuerdos para aplicar o ampliar cláusulas de escape de la regla fiscal para diversas instituciones. Estos se traducen en montos ‘desenganchados’ del tope de gasto por unos ¢600.000 millones, para los ejercicios presupuestarios de 2020, 2021 y 2022.
La práctica de los ‘desenganches’ ha sido recurrente.
Una veintena de entidades públicas ha solicitado permisos de exclusión para transferir más recursos al Fondo Nacional de Emergencias, para financiar subsidios a poblaciones afectadas o para cubrir otros gastos que, según aseguran, corresponden a necesidades extraordinarias derivadas de la crisis sanitaria.
La regla fiscal establece diversos techos para el gasto público, según los niveles de endeudamiento del Gobierno Central.
Para la presupuestación y ejecución de 2020 y 2021 se aplicaron topes al crecimiento del gasto corriente de 4,67% y 4,13%, ante un acumulado de deuda pública que todavía no superaba el 60% del Producto Interno Bruto (PIB).
Para 2022, una vez superada esta barrera del 60% (la deuda cerró 2020 en un 67,5% de la producción), el techo se recrudeció y ahora será de un 1,96% para el gasto corriente y de capital.
Las cláusulas de escape que se han utilizado hasta el momento se fundamentan en el artículo 6 del mismo capítulo cuarto de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635). Este es el que fijó la regla fiscal y señala que se podrá suspender la aplicación de los topes (presupuestario y de ejecución) en caso de que “se declare estado de emergencia nacional” y la atención de esta implique erogaciones por más de un 0,3% del PIB.
La primera de las cláusulas de escape aplicadas desde la llegada del COVID-19 tiene fecha del 2 de abril de 2020, apenas mes y medio después de que se detectó el primer caso en suelo costarricense. La última fue recién el pasado 4 de agosto.
¿En qué se han usado los ‘desenganches’?
De los más de ¢600.000 millones en gasto a los cuales se les ha aplicado una cláusula de escape, un 70% se comunicó a través de 29 anotaciones que se realizaron en 2020. El 30% restante se aplicó a través de cinco anotaciones en lo que va de este 2021.
No obstante, el grueso de los montos se concentra en pocas operaciones.
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Las más cuantiosas se aplicaron en 2020 y cinco de ellas estuvieron directamente relacionadas con la entrega de subsidios a personas afectadas laboralmente por el coronavirus.
Cuatro ‘escapes’ se aprobaron, por ¢316.000 millones, para el otorgamiento de subsidios por parte del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Asimismo, una cláusula adicional se le aplicó al Ministerio de Hacienda para que pudiera girar ¢15.000 millones adicionales al IMAS.
Otras grandes exclusiones de la regla fiscal en 2020 correspondieron a dos otorgadas al Ministerio de Hacienda para que restituyera ¢43,000 millones (en conjunto) que dejó de percibir la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), por la reducción de la base mínima contributiva (reducciones de jornadas).
Otra importante exclusión fue la que se otorgó ese mismo año al Consejo Nacional de la Producción (CNP), por ¢42.000 millones, para financiar el suministro de alimentos y productos de alcohol adicionales durante la emergencia del coronavirus (compra de materias primas).
El resto de las exclusiones de 2020 no superaron los ¢40.000 millones, entre todas. Se destinaron a 19 tareas distintas como la transferencia de recursos al Fondo Nacional de Emergencias, el otorgamiento de becas, el avituallamiento de espacios, la compra de reactivos químicos y la entrega de subsidios menores para personas afectadas por la situación sanitaria.
En 2021, las solicitudes de exclusión han sido solo cinco, pero cuatro de ellas por montos sustanciales. Entre estas últimas están una al Ministerio de Salud, por ¢40.500 millones, para el pago de vacunas por medio del Fondo Nacional de Emergencias.
También se autorizó al Ministerio de Educación Pública (MEP) para que utilice por ¢41.518 millones en la adquisición de implementos de limpieza, le dé continuidad a sus servicios de alimentación e implemente su plan ‘Regresar’ a las aulas; así como al CNP para incluya otros ¢42.848 millones adicionales por el suministro de alimentos y productos de alcohol a instituciones en este año.
La cuarta en importancia se solicitó para el ejercicio presupuestario de 2022 (próximo año) y corresponde a una exclusión para el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). La intención es que utilice, por encima de cualquier límite de ley, ¢20.000 millones para reforzar sus programas de empleabilidad y capacitación.
La lista general de gastos fue remitida por el Ministerio de Hacienda a través de un oficio entregado a la diputada del Partido Liberación Nacional (PLN), Ana Lucía Delgado. Ella es la actual presidenta de la Comisión de Asuntos Hacendarios.
El Gobierno sostiene que todas estas han sido inversiones extraordinarias para atender la emergencia, y cuya magnitud no podía entenderse como parte del giro regular de la administración.
“Esa evaluación (de si es justificado o no) no la hacemos nosotros a nivel de Gobierno. Eso lo hace la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), que establece la relación de causalidad de causa y efecto entre el gasto y la emergencia”, afirmó el ministro de Hacienda, Elian Villegas, en entrevista con EF.
La diputada Delgado asegura que desde su despacho se estudian las exclusiones “en casos particulares”, en los que no está del todo clara la justificación para el uso de los recursos. No obstante, dijo que el proceso de revisión ha sido complejo, ante “la compleja y atomizada forma con la que el Poder Ejecutivo aplica las normas y la escasa o incluso nula información respecto de los requerimientos legales” para su uso.
El artículo 26 del capítulo de Responsabilidad Fiscal de la Ley 9.635 establece que el incumplimiento injustificado de la regla fiscal constituye una falta grave contra la Hacienda Pública.
Reclamos por transparencia
La Ley 9.635 establece que la aplicación de cláusulas de escape de la regla fiscal se puede realizar en momentos de emergencia nacional cuya atención supere el 0,3% del PIB, o por recesión económica debidamente acreditada.
En el primer caso, la exclusión no puede exceder dos ejercicios presupuestarios y el Poder Ejecutivo debe comunicar a la Asamblea Legislativa “los límites numéricos máximos de egresos corrientes que se aplicarán durante el período de emergencia”.
Asimismo, la norma impone que el Gobierno debe presentar un programa de restitución de la regla fiscal con una gradualidad de tres años, una vez expirado el plazo de suspensión.
La diputada Delgado considera que estas normas no se han aplicado correctamente hasta el momento.
“El Poder Ejecutivo no ha documentado oficial y suficientemente los niveles de gasto consolidado adicional que la cláusula de desaplicación de la regla fiscal supone, para saber si es superior o no al 0,3% del PIB. Tampoco ha planteado un plan para desarrollar los dos ejercicios presupuestarios de desaplicación que manda la Ley”, afirmó en entrevista con este medio.
Este y otros puntos también son de interés para la Contraloría General de la República (CGR), que realiza una auditoría la forma en que se están definiendo los gastos y su relación efectiva con la emergencia.
“Estamos iniciando una auditoría para revisar los mecanismos que está utilizando la CNE, cuáles son los detalles, los criterios y los mecanismos que está utilizando para declarar que los gastos están ligados a la emergencia y que merecen ser excluidos”, manifestó la contralora Marta Acosta ante una consulta de la diputada María Inés Solís, del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), durante una audiencia legislativa el 1 de septiembre pasado.
Esa auditoría está en desarrollo y no tiene una fecha de cierre todavía, pues se encuentra en una fase exploratoria, indicó la jerarca.
Ajuste fiscal y tiempo de amarres
La regla fiscal se planteó como una amarre del gasto público, de modo que se aplique un techo al crecimiento según los niveles de endeudamiento del Gobierno Central.
Específicamente se estableció que:
- Cuando la deuda no supere el 30% del PIB o la relación entre el gasto corriente y PIB del Gobierno Central sea del 17%, el crecimiento del gasto corriente tendría que mantenerse por debajo de crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cinco años,
- Cuando la deuda se ubique entre el 30% y el 45% del PIB, el crecimiento del gasto corriente no podría sobrepasar el 85% del mismo promedio,
- Cuando la deuda se ubique entre el 45% y el 60% del PIB, el crecimiento del gasto corriente sería como máximo el 75% del crecimiento promedio de la producción, y
- Cuando la deuda supere el 60% del PIB, el crecimiento del gasto total (no solo corriente) no tendría que mantenerse por debajo del 65% del crecimiento promedio de la producción.
Esto, según explicó el ministro de Hacienda, Elian Villegas, durante la presentación del Presupuesto Nacional para el año 2022 supone el reto de alcanzar ajustes fiscales lo más pronto posible cuando la deuda pública está en sus niveles más altos, para evitar mayores restricciones de gasto y poder atender las necesidades crecientes de la población.
“En la medida en que logremos controlar el gasto público estaremos en mejores condiciones de alcanzar la reducción de la deuda pública y, por esa vía, contar en el mediano plazo con mejores condiciones para financiar las obras y los programas que el país requiere”, afirmó el jerarca.
Ese ajuste fiscal incluye todo tipo de medidas y también un análisis de eficiencia del gasto, agregó la diputada y presidenta del Congreso, Silvia Hernández. Ella aseguró en el mismo acto de presentación del presupuesto que el ajuste fiscal debe alcanzarse pronto, para evitar que la misma regla fiscal genere desgastes técnicos y políticos por su rigidez.
Esos desgastes ya los evidencia en alguna medida el MEP. La ministra Guiselle Cruz aseguró en una reciente entrevista con EF que el país deberá discutir en qué medida podrá flexibilizar los presupuestos de educación.
El ministro Villegas aseguró para el cumplimiento presupuestario de este 2022 se debieron realizar recortes a esa cartera por unos ¢300.000 millones en diversos programas, en relación con el plan de gasto inicialmente planteado por la entidad, con base en los niveles de ejecución de años anteriores y el gasto de la institución en los últimos años.
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La deuda pública ya alcanzó un 67,5% del PIB, al término de 2020. Ese era el año de referencia para la confección del presupuesto de 2022 y por eso se aplicará la faceta más estricta de la norma el próximo año.
Hasta este 2021 solo se había aplicado el tercer escalón más restrictivo, que cubría el gasto corriente y no el de capital.
Además del techo al crecimiento del gasto, el cuarto escalón de la regla fiscal impide acciones ejecutivas como realizar ajustes extraordinarios a las pensiones o incrementos por costo de vida a los salarios del sector público.
Según las cifras publicadas como parte del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), Hacienda estima que la aplicación estricta de la regla fiscal en 2022 y 2023 permitiría ahorros, respectivamente, de 0,82% y 1,3% del PIB.
Dar continuidad
Pese a las exclusiones aplicadas hasta el momento, la diputada Delgado considera que no es momento de pensar en reformas a la legislación actual. Según dijo, aún con las exclusiones “es relevante saber que la norma ha generado una contención de gasto como nunca se ha tenido”.
“En este momento es prematuro plantear reformas a una ley que tiene tan poco tiempo en funciones, sin embargo, su evaluación periódica es fundamental para la mejora continua. Es una herramienta de política fiscal que ya ha empezado a rendir frutos”, indicó.
El ministro Villegas, por su parte, señaló que los escapes se han aplicado únicamente ante un contexto de emergencia claro y definido, pero no son la norma.
“La regla fiscal funciona integralmente en un período de total normalidad, pero cuando se da una emergencia el Estado tiene que gastar un poco más debido a esa necesidad. En este momento estamos con la pandemia, pero podría ser una situación distinta, como un terremoto o una inundación, algunas instituciones requerirían gastar más recursos o tendrían que pedírselos a otras instituciones, y estas lo sacarían de su regla fiscal porque no sería un gasto ordinario”, concluyó el jerarca.
